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所以制宪在中国有人民参与，但主要动力是中国共产党，而中国共产党又集中在内部的几个最重要的人物上。

[6]（二）现行条文规定之理解从条文的直接规定看，《征收与补偿条例》有关房屋征收与补偿行政争议原告资格的规定，主要是第十四条关于被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼的规定，和第二十六条第三款关于被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼的规定，结合第二条关于为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿的规定，《征收与补偿条例》似乎只赋予了被征收人的行政诉讼原告资格，而没有赋予被征收人之外的与征收补偿决定有着法律上直接利害关系的被征收房屋其他利害关系人的行政诉讼原告资格。再次，被征收房屋其他利害关系人的合法权益受到损害与征收与补偿决定存在现实的或相当的因果关系。

[9]例如甲租乙的房屋进行餐饮经营，市政府为了保障公共利益的需要对乙的房屋作出了征收决定，在补偿方案中，市政府只对属于被征收人的被征收房屋价值作出了补偿决定，而对甲因租用被征收房屋造成的搬迁、临时安置损失和停产停业损失没有给予补偿，理由是该损失不是被征收人乙的损失，即使不予补偿，甲也无权提起诉讼。但根据《征收与补偿条例》第十七条第一款关于作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿。这既符合上述法理，也是实践操作的需要。房管部门代管房、执行政府规定租金标准的私有出租房和其他私有出租房等房屋承租人，则只能对补偿决定提起行政诉讼，不能对征收决定提起行政诉讼。例如，A因出国居住，把全部家具处理后将空房交给无子女赡养的老年人B居住，且约定B可长期免费居住甲的房屋直至B去世，条件是B帮A看管好房屋。

从而将审查标准确定为与被诉具体行政行为有法律上利害关系者其代表人物是美浓部达吉的同事、东京帝国大学宪法学者上杉慎吉。[5]章浩：以‘法律上利害关系为入口的公益诉讼——兼论法官在行政审判中的‘合社会性思维，载《法治研究》2008年第3期。

[9]张树义主编：《寻求行政诉讼制度发展的良性循环——行政诉讼法司法解释释评》，中国政法大学出版社2000年版，第86页。[10]被征收人的利益保护就属于第一种情形，而尽管《征收与补偿条例》对被征收房屋其他利害关系人只字未提，但从第十七条关于因征收房屋造成的搬迁、临时安置损失和停产停业损失进行补偿的规定不难看出，该条例有保护被征收房屋其他利害关系人合法权益的意图，因为该两项损失的主体显然不仅仅是被征收人，现实中存在大量的房屋出租、抵押现象，房屋承租人和抵押权人理应包含在第二种情形之中。[5]但为了更好地发挥行政诉讼制度监督行政，为公民、法人或者其他组织提供司法救济的宗旨，经过法院的不懈努力，原告资格模糊的外缘渐渐清晰，其结果是对原告资格限制的日益放宽。二、《征收与补偿条例》有关原告资格的理解从行政诉讼法到《若干问题的解释》再到法院的司法实践，有关行政诉讼原告资格的立法和司法精神是日显宽松的，对原告资格的限制也相应逐步放宽。

如果被征收房屋未出租，未被被征收人以外的人合法使用，也未被设置任何担保物权，则征收与补偿决定影响到的只是被征收人的权益，与其他任何人无关联。第四，起诉人必须具备完整的法律人格，即起诉人必须具有诉讼权利能力。

四是为行政诉讼留下进一步发展的空间。[3]高新华：论新司法解释中行政诉讼原告资格的历史局限性，载《辽宁师范大学学报》2005年第4期。这也是当代行政民主、公民参与行政活动的一种表现，[12]但司法实践中法院还是要对诉讼当事人的诉讼主体资格行使审查权。三是与被诉具体行政行为存在某种牵连关系时产生的利害关系，此类型主要表现在私益诉讼与公益诉讼相交织的情形。

有的则不能对征收决定提起行政诉讼，只能对补偿决定提起行政诉讼。本案中，征收与补偿决定与孤寡老人B的财产损害之间的因果关系是显然的，在B的财产权遭受征收与补偿决定侵害时，将B的原告资格予以剥夺无疑与创设行政诉讼制度的宗旨和设置行政诉讼原告资格制度的目的不相符。[8]《解释》第13条所列举的四种情形，就是因为行政行为的复效性而赋予相关人诉权的例证。法律是否保护某种利益，主要有两种情形：一是法律明确地提到的利害关系人，二是法律未明确提到利害关系人，但从法律有关规定中可以判断是否有保护的意图。

所以说，完整的法律人格是原告资格的构成要件之一。尽管说当代立法的趋势是放宽起诉资格的要求，使更多的人能对行政机关的行为提起申诉，扩大公民对行政活动的监督和本身利益的维护。

[12][日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第621页。因为行政行为作为行政主体的行为手段，一经生效，效力所及不仅仅是行政行为所直接针对的人，而对于非直接针对的人——相关人的权利、义务也会产生影响，或加重其负担或使其受益，这称之为行政行为的复效性。

[4]章浩：以‘法律上利害关系为入口的公益诉讼——兼论法官在行政审判中的‘合社会性思维，载《法治研究》2008年第3期。因为征收的对象是房屋，该类房屋承租人既不享有房屋的所有权，也不像前一类公有房屋承租人一样享有法定的永久性使用权，根据物权的专属性，此类房屋承租人无权对该类房屋所有权提出异议，不能对征收行为行使司法救济权，只能对直接影响其合法权益的补偿决定提起行政诉讼。二是设定原告资格制度的目的。（一）被征收房屋其他利害关系人的原告资格分析在探究实务操作之前，有必要对被征收房屋其他利害关系人是否具有原告资格做一番论证。当该权益受到征收补偿决定侵害时，权益人即征收房屋其他利害关系人便可以通过行政诉讼的方式获得司法救济，也就是说他们具备行政诉讼原告资格。为明确标准，《若干问题的解释》第12条对原告资格作了重要修订和补充，明确规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。

其次，被征收房屋其他利害关系人具有法律所保护的合法权益。而相当因果关系，是指在一般情形下依社会见解普遍认为被诉具体行政行为是影响起诉人合法权益的原因。

例如上述案例中的甲作为被征收房屋的承租人，其因房屋征收造成财产损失，该财产权显然属于法律所保护的对象。三是现行行政诉讼法及相关司法解释的规定和精神。

2011年颁布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》），在对公共利益的界定、设置前置性控权机制、将强拆决定审查权限定于司法机关等诸多方面作出了创新性规定，以更好地保障被征收人的合法权益。因果关系是侵权认定的必备要件之一，也是行政诉讼原告资格的构成要件之一。

权益包括权利和利益，权利是由法律规范明确规定的，具有主观性。因为此类公有房屋名义上属国家所有，但实际上公有房屋承租人享有法律和政策所赋予的接近于所有权能的带有福利性的永久性使用权，无论是征收决定还是补偿决定都直接影响着其合法权益，其对以上两种决定行为都可以提出行政诉讼。如果没有诉讼权利能力，其诉讼行为就不可能有效，也无人承担诉讼后果。有时，当事人所主张的某种利益，特定行政管理法是否有保护的意图并不明确，法院经过利益衡量，认为特定管理法应当给予保护，而承认其原告资格。

[7]乐敏、曹海燕：规划行政许可利害关系人的诉权保护，载《人民司法》2012年第2期。该因果关系是客观存在的，不会因为《征收与补偿条例》未明确提及被征收房屋其他利害关系人而消失。

[6]王振宇：行政诉讼的诉权保护，载《人民司法》2010年第7期。首先，被征收房屋其他利害关系人与房屋征收与补偿决定存在法律上的利害关系。

因为涉及停产停业损失补偿时，如果被征收人不是实际经营人，而又将实际经营人排除在外，此时被征收人是不可能知道房屋被征收前的效益的，补偿额就无法计算确定。所谓现实的因果关系，是指被诉具体行政行为是影响起诉人合法权益的直接的、已经客观存在的原因。

（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿的规定，和第二十三条关于对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。据此，行政诉讼原告资格的构成要件应该包括以下四方面：第一，起诉人应有自己的诉讼主张，即主张自己与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系，或者说被诉具体行政行为对其权利义务产生了影响。[3]利害关系的实质是利益关系，而法律上的利害关系实质是指将本来属于客观范畴的行政相对人的利益通过法律规范加以确认，从而形成属于主观范畴的权利，如果这一利益在实证法上的规定是模糊甚至缺省的，那么起诉人就不具备原告资格。笔者认为，确定行政诉讼原告资格的构成要件，需要考虑以下几点：一是创设行政诉讼制度的宗旨。

但在实践中，法院还是要行使审查权，而行政诉讼法并没有明确规定审查的标准，这导致部分地方对原告资格人为地设限，造成行政诉讼告状难现象突出。2012年2月公布的江西南昌地铁1号线房屋征收补偿方案中对房管部门代管房便实行征收对象与补偿对象相分离的方式，征收法律关系发生在征收人与被征收人之间，而补偿法律关系则发生在征收人与被征收人、承租人之间，因此承租人只能对补偿决定提起行政诉讼，不能对征收决定提起行政诉讼。

但根据《征收与补偿条例》第二条关于为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿的规定、第十四条关于被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼的规定和第二十六条第三款关于被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼的规定，在房屋征收与补偿行政争议中似乎只有房屋所有权人才具有原告资格。[10]王振宇：行政诉讼的诉权保护，载《人民司法》2010年第7期。

这一规定为原告资格确定了一个主观标准，即只要起诉人认为自己的合法权益受到侵犯就具备原告资格。行政诉讼法第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。